Intervju sa Goranom Matešićem, predsjednikom državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave
Korupciju u javnim nabavama najlakše je prepoznati u aneksima ugovora
Grad Zagreb je, prema izvještaju Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave, vodeći na listi naručitelja na čije natječaje je uloženo najviše žalbi. A prema ocjeni Vincenta Degerta, šefa Delegacije Europske komisije, vodeća na listi naručitelja nepravilnih javnih nadmetanja bila bi Vlada kad poduzetnici iz straha da više neće dobiti posla ne bi izbjegavali žalbe. Žalbi je premalo u postupcima javnih nabava i zbog toga što se odgovornima ništa ne dogodi niti nakon što Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave poništi nadmetanje. Primjer je poništeno javno nadmetanje za obnovu hotela Dalmacija u Makarskoj, tvrtke Hoteli Makarska d.d. Javno nadmetanje za obnovu tog hotela poništeno je, ali protiv prekršitelja koji su rješenje o poništenju ignorirali i obnovu realizirali kao da rješenja nije niti bilo do danas nije pokrenut niti prekršajni postupak.
Unatoč neefikasnosti u kažnjavanju prekršitelja propisa o javnoj nabavi, prema ocjeni EU komisije, Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave najuspješniji je twinning projekt CARDS realiziran u Hrvatskoj na zaštiti prava sudionika u postupcima javne nabave. Pitali smo Gorana Matešića je li bilo telefonskih poziva ministara nezadovoljnih odlukama Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave zbog poništenih javnih nadmetanja. - U tri protekle godine bilo je, naravno, takvih poziva. Bilo je poziva i razgovora, ali pritisaka u smislu utjecaja na odluku Državne komisije nikad nije bilo. Najviše se nastojalo požuriti postupanje komisije, osobito kad su postojali razlozi za požurivanje određenih objekata. Smatram da je Državna komisija zaista neovisna i samostalna institucija, kao što to piše u Zakonu, jer vi ste me postavivši pitanje o pritiscima zapravo pitali o neovisnosti. Mislim da o tome sličan sud ima i domaća i strana javnonabavna i opća javnost.
• Jesu li točne ocjene iz EU da sudionici javnih nadmetanja u Hrvatskoj izbjegavaju ulagati žalbe kad su oštećeni iz bojazni da nakon toga više ne bi dobili posao od velikih naručitelja?
- Ta je pojava zajednička svim tržištima javne nabave, pa i domaćemu. Neposezanje za pravnom zaštitom iz straha od gubitka nekoga budućeg ugovora realna je pojava i u EU, ali ona ipak ni u Hrvatskoj kao niti drugdje ne sprječava da se žalbe ipak ulažu. Znanost koja se bavi izučavanjem javne nabave govor da postoje i drugi razlozi neulaganja žalbi. Primjerice, nepovjerenje u pravni sustav, dugotrajnost postupka, veliki troškovi.
• Koliko žalbi na godinu zaprimi Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave?
- Mi statistički pratimo žalbeni postupak od osnivanja komisije, tj. od 2004. g. U tom razdoblju nije bilo velikih pomaka, na godinu oko 800 žalbi, s time da je u 2006. zabilježen pad broja uloženih žalbi. A drugi je podatak ukupni broj objavljenih oglasa o javnim nabavama. Kad se ta dva podatka usporede, dobiva se podatak da se na samo 7,7 posto javnih nabava ulaže žalba.
• Je li to malo ili mnogo žalbi u postupcima javne nabave?
- Iz činjenice da je taj postotak prilično ravnomjeran u protekle tri godine, moglo bi se zaključiti da je to primjeren broj. U drugim europskim zemljama velike su razlike u broju žalbi, ali je uglavnom riječ o postotku manjem od ovog kod nas. Pretpostavka je da u velikom broju postupaka nema prava na žalbu i nema pravne zaštite uopće.
• U kojoj se fazi postupaka javnih nadmetanja bilježi najviše koruptivnih radnji?
- Prema podacima iz zemalja EU, najviše koruptivnih radnji u sustavu javne nabave dešava se u fazi nakon dovršetka javnih nadmetanja i nakon sklapanja ugovora. To znači da se u postupak javnog nadmetanja ide s unaprijed dogovorenom najnižom cijenom, a naknadno se aneksom ugovaraju iznosi do stvarne ili i više cijene. Postupak aneksiranja posve je nezakonit. S obzirom na to da su aneksi izvan režima pravne zaštite propisane zakonom o javnoj nabavi, Državna komisija u takvim slučaju ne može poduzeti ništa.
• Kad se u Hrvatskoj može očekivati stvarna transparentnost javnih nabava, odnosno postupaka javnog nadmetanja?
- Transparentnost, otvorenost i dostupnost zapravo su osnovna načela javne nabave. Pomoću tih načela se osigurava, s jedne strane, slobodno tržišno nadmetanje a, s druge, zaštita javnog interesa kroz učinkovito trošenje javnih sredstava. U osnovi vašeg pitanja je primjena Zakona o javnoj nabavi. No pitanje je treba li tu tražiti rješenje.
• Kako to mislite da rješenja nisu u Zakonu o javnoj nabavi?
- Nažalost, mislim da tekst Zakona nije dobar. Taj je propis zastario, kontradiktoran je, tehnički nedorađen, suviše formalan, pogoduje sporosti postupka, nema dostatno razrađene mehanizme zaštite prava, jednostavno, praksa ga je prevladala. No, niti novi zakon, koji je u pripremi, kako god dobar bio njegov tekst, sam po sebi ne može donijeti velike rezultate.
• Je li moguće sastaviti popis prekršitelja propisa o javnoj nabavi kako bi se moglo nešto poduzeti na suzbijanju tih prekršaja?
- U ovom trenutku pojavljuje se i prvo izvješće Ureda za javnu nabavu, koje objedinjuje pojedinačna izvješća i evidencije o obavljenim javnim nabavama u tijeku proračunske godine. Izvješće je potvrda da je ta evidencija i kod nas napokon proradila. Iz evidencije je vidljivo što je tko radio tijekom proračunske godine, prati se godišnja povijest i mogu se uočavati pojave, nezakonitosti, teškoće. Iz evidencije se može iščitavati što nedostaje sustavu javnih nabava.
• I što ste vi iščitali iz toga prvog izvješća Ureda za javnu nabavu?
- O trendovima se ne može govoriti, jer to je prvo izvješće Ureda za javnu nabavu. Nemamo niti polazišno stanje, s obzirom na to da i Državni zavod za statistiku vrlo oskudno prati javnu nabavu. Na osnovi tog izvješća može se tek uočiti tko su najveći naručitelji, kako se troši proračunski novac i koji su najveći sektorski naručitelji. No, ponavljam, to je izvješće važan događaj za razvoj sustava javne nabave i može se usporediti s godišnjim Izvješćem Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave. Oba, zajedno s Izvješćem državne revizije pružaju cjelovitu sliku i izvor su pouzdanih podataka o stanju javne nabave. Statističko praćenje i prikupljanje podataka svih tih institucija trebalo bi ujednačiti kako bi se mogle pratiti te pojave.
• Ima li u izvješću podataka o izuzecima od postupaka javne nabave? Može li se u tom prvom izvještaju Ureda za javne nabave doći do podatka o ukupnom broju isključenja od primjene Zakona o javnoj nabavi?
- Nema podataka o izuzecima od primjene zakona. Ali ima podatak da je djelatnost Ureda, zbog činjenice da je to bilo u njegovoj nadležnosti, bila snažno usmjerena na davanje suglasnosti za izravne pogodbe. To pak ukazuje na zaključak da se taj način nabave široko koristio. A riječ je o načinu nabave koji predstavlja izuzetak od načela slobodnog natjecanja i transparentnosti nabave i omogućava najveći stupanj netransparentnosti i korumpiranosti.
• Nije li se moglo promijeniti Zakon radi sprječavanja ili smanjivanja broja izuzeća?
- Upravo zbog toga potkraj 2005. došlo je do amandmana na Zakon, kada je režim izravnih pogodbi izmijenjen na način da se odluka o namjeri odabira takvog načina nabave mora objaviti javno u službenom glasniku, a na taj je način možda može osporiti bilo koji gospodarski subjekt koji smatra da i on može izvršiti takav ugovor i kako bi od toga mogao pretrpjeti štetu. Valja napomenuti da se u sklopu iste izmjene Zakona Vlada odrekla mogućnosti da neke postupke velikih nabava vodi isključivanjem od primjene Zakona o javnoj nabavi.
• Što znači isključenje od primjene Zakona o javnoj nabavi?
- U Zakonu je precizno pobrojano na koje se velike nabave neće primjenjivati Zakon o javnoj nabavi. Riječ je o nabavama koje su proglašene tajnima, kad to zahtijeva zaštita bitnih interesa države, nabavama koje se obavljaju na osnovi međunarodnih ugovora RH i u drugim pobrojanim slučajevima. Nigdje se, doduše, ne propisuje što će se primijeniti na nabave isključene od primjene Zakona o javnoj nabavi. U praksi to znači da nema odluke o odabiru, no i to da nema pravne zaštite isporučitelja ili izvođača, nema nadležne institucije za pravnu zaštitu, a niti sudske kontrole. Tim se člankom, u pobrojanim izuzetnim slučajevima koji se ne smiju tumačiti ekstenzivno, zapravo, isključuje cjelokupni pravni sustav.
• Ako se želi uložiti žalbu na suglasnost o izravnoj pogodbi, treba li se žaliti Državnoj komisiji za kontrolu postupaka javne nabave ili nekom drugom upravnom tijelu ili sudu?
- Postoje dva režima izravne pogodbe s različitom posljedicama u odnosu na mogućnost ulaganjanja žalbe. Izravna pogodba za male iznose do 20 tisuća kuna, i one iznad tog iznosa. Pogodbe do iznosa od 20 tisuća kuna u praksi se ugovaraju izravno, bez natječaja i bez konkurencije. Tu se i ne javlja mogućnost pravne zaštite, jer za to ugovaranje nitko treći i ne zna. Za sve iznose iznad 20.000 kuna treba primjenjivati propise o javnoj nabavi. U tom slučaju naručitelj je dužan objaviti namjeru provedbe izravnog ugovaranja, u kojoj se mora navesti i s kime će sklopiti izravnu pogodbu.
• Je li Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave dosad zaprimila žalbu na oglasom najavljenu namjeru sklapanja izravne pogodbe?
- U 2005. Državna komisija nije zaprimila nijednu takvu žalbu, ali treba imati na umu da je taj propis izmijenjen u listopadu te godine i da je trebalo proći vrijeme za njegovo upoznavanje. U tijeku 2006. zaprimili smo ukupno 27 žalbi, a sve koje nisu odbačene iz procesnih razloga ili nisu povučene usvojene su. To navodi na zaključak da se taj način nabave koristi prema načelu APP - 'ako prođe prođe'.
• Jesu li još prisutne češće pojave izigravanja propisa o javnoj nabavi?
- Da, jedna od najčešćih skupina problema u kojima se uopće ne pojavljuje pravna zaštita slučajevi su nezakonitog dijeljena vrijednosti javne nabave. To je slučaj kada javna nabava vrijedi mnogo, ali se, da bi se izbjegao propisani javni postupak, ona usitni u brojne male nabave. Na takve se nabave onda primjenjuje uredba kojom je omogućena netransparentna nabava, kojom se može pogodovati određenom dobavljaču ili izvođaču. Vjerujem da je ta praksa u nas vrlo raširena.
• Jesu li zabilježene posve ilegalne velike nabave?
- Najveći problem su slučajevi posve ilegalnih javnih nabava, slučajevi kad se javna nabava uopće ne objavljuje niti se donosi odluka o odabiru ponuditelja, nego se praktično izravno ugovara dopisivanjem aneksa nekom prethodnom ugovoru tko zna koju godinu za redom. I u takvim se slučajevima, naravno, ne pojavljuje pravna zaštita. To nije specifično samo za Hrvatsku, i u zemljama EU se raspravlja o tome kako tu pojavu zakonski spriječiti.
• O javnoj se nabavi ne može govoriti a da se ne spomene tzv. rukometni zakon. Rasprave o tom zakonu postavile su u pitanje dugotrajnost postupaka javnih nabava, kao i to uzrokuje li poštovanje propisanih procedure javne nabave suviše dugotrajne i komplicirane postupke?
- Prema podacima iz žalbenih predmeta koji se pojavljuju pred Državnom komisijom, prosječeno trajanje postupka javne nabave do trenutka odabira ponude je 110 dana. Nezadovoljni sudionik javne nabave može naručitelju uložiti prigovor u najkraćem roku, od svega tri dana. No, do odgovora na prigovor u prosjeku se čeka 23 dana. To znači da postupak pred naručiteljem prosječno traje 136 dana, odnosno pet mjeseci. I odmah treba kazati da je to vrijeme predugo i ukazuje prije svega na neorganiziranost funkcije javne nabave.
• A koliko traje postupak kada dođe pred Državnu komisiju kao drugostupanjsko upravno tijelo?
- Sami žalbeni postupak pred Državnom komisijom u prosjeku traje 40 dana, od čega samo 15 dana na odlučivanje komisije, a čak 25 dana treba da naručitelj dostavi traženu dokumentaciju. Podaci o trajanju postupaka ponajbolje ukazuju na to gdje su problemi. Dugotrajnost postupka kod naručitelja je alarmantna i tu mislim da će trebati postrožiti Zakon o javnoj nabavi, ali i poraditi na objedinjavanju velikih nabava za potrebe države. Neka iskustva u zemljama u kojima su osnovana tijela središnje nabave pokazuju da je ušteda kod takvih nabava i do 30 posto, uz enormno skraćenje i pojeftinjenje postupka.
|
